教育局起诉开发商 开发商属于小区内的配套幼儿园？
社区配套幼儿园应该归谁所有？福州的一些开发商、教育行政部门和社区业主为此展开了一场“战斗”
文 《财经》 记者王丽娜 实习生 徐辰烨
编辑鲁伟
社区配套幼儿园应该属于谁，是否应该免费移交？一年多来，福州市鼓楼区教育局与李雄虎展开拉锯战，升级为诉讼。
12月16日，房地产开发商李雄虎获得福州市中级人民法院二审判决。根据判决，他在房地产项目开发过程中所建的4所社区配套幼儿园均无偿移交给教育行政部门，并配合办理移交手续。
此案并非个例。 《财经》 记者获悉，福州此类诉讼目前已知的至少有20起，在福州的鼓楼区、仓山区、台江区等均存在类似情况，小区配套幼儿园移交不畅后，各区教育局向开发商提起诉讼。这些开发商通过招牌挂拿地的时间均发生在2000年至2007年期间，相关部门未在土地出让合同中明确幼儿园配建后的产权归属，而当时又正值中国房地产商业开发、民办学前教育兴起之时，这为如今的移交留下争议。
如今，在扩大包容性学前教育的大趋势下，支持城市社区幼儿园成为治理的对象。福州社区配套幼儿园的权属面临集中诉讼，开发商、教育行政部门乃至深受入园难、入园成本高困扰的社区业主为此展开了一场“战斗”。
教育局状告开发商
张斌(化名)，家有两岁孩子，正为孩子明年入学发愁。小区只有一家贵的私立幼儿园，周边小区的公立幼儿园都排不上号。“上幼儿园太难了。”。这是很多城市新业主面临的问题。
张斌住在武隆河畔，离福州市中心很远。他居住的公园路1号，曾号称仓山区第一豪宅，总面积370亩，主要由重叠别墅和高层住宅组成。张斌11年前选择在这里定居，他看中的是小区里有配套的幼儿园、休闲俱乐部、体育场。
住了几年后，张斌发现，住宿幼儿园价格翻了一倍，目前月租费6000多元，而福州普通公立幼儿园的托幼费和伙食费合计约1000元。张斌夫妇都有稳定的工作，但还是感叹自己上不起小区里的幼儿园。
去哪里上幼儿园一直困扰着公园一路2800户业主，甚至有业主在福州的“12345便民服务平台”上多次举报此事。一位业主说，他打算更进一步，把孩子送到四五公里外的幼儿园，但开车需要15分钟。
该幼儿园园长林近年来一直在为社区的幼儿园问题大声疾呼。他把过去两年收到的反思信和回复留到了当地教育部门。2019年8月去福州教育局反映幼儿园学习困难，希望小区配套幼儿园回归普惠园。
当时，全国各地都在开展支持城市社区幼儿园的治理，以扩大包容性学前教育，满足人们对生孩子的期望。包容性学前教育是近年来出现的新概念，包括公立幼儿园、包容性私立幼儿园以及政府指导的儿童保育和膳食价格。
2019年初，国务院发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(以下简称《通知》)，重点解决居住区托幼机构突出问题。《通知》要求城市社区严格按照标准建设幼儿园，确保配套幼儿园及时交接。完成的社区配套幼儿园应按规定及时移交当地教育行政部门。各地要深入调查，全面整改。随后，福州出台了相关规定。
林连勇告诉 《财经》 记者，2019年9月，福州市仓山区教育局（下称“仓山区教育局”）针对他反映的问题调查核实后，书面回复称，小区配套园土地出让时间在2007年之前，当时国土、规划及建设部门未在土地出让合同中明确该幼儿园配建后产权归区教育局所有，造成开发商以此为理由拒绝移交区教育局用于办学。
福州是推进城市社区托幼园所治理的关键时间节点。2019年，福州市政府发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》和《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程》，规定三类城市社区免费移交教育行政部门。
这三类免费移交的幼儿园分别是：婺城区市区配套幼儿园(鼓楼、台江、金安
苍山区教育局在给林的复函中提到，为促进“园区路1号”小区配套幼儿园的交接，并尽快将其作为普惠园区进行回收，已委托律师起诉该小区开发商福州海辰房地产开发公司(工商注册名称为福州海辰建设发展有限公司，以下简称“海辰公司”)。法院判决后，明确所有权再次转让。这是福州“首例社区配套幼儿园转让诉讼案”。
今年7月，林再次向福州市教育局反映了上述问题。8月3日，苍山区教育局再次回复，鉴于社区配套幼儿园移交诉讼案件审理的复杂性，正在关注其他区类似配套园区的诉讼情况，积极配合法院和律师团队继续收集诉讼资料，以“争取诉讼成功”。
本案目前正在福州市仓山区人民法院(以下简称仓山区法院)审理。《财经》记者未能联系到海晨公司负责人，有工作人员表示不清楚案情。12月11日，苍山区教育局相关负责人告诉《财经》记者，相关工作进展顺利，不方便采访。
该不该无偿移交？
“公园路一号”小区配套幼儿园的诉讼案件在福州并不少见。福州鼓楼区、台江区等地也就住宅区配套幼儿园权属问题提起类似诉讼。
《财经》记者询问苍山区法院开庭公告。仅11月21日，苍山区教育局就对相关开发商提起权属确认纠纷14起。在中国的网上审判中，10月份有两起直播案件，是福州市台江区教育局提起的类似诉讼。
开发商李雄虎经历的案件发生在鼓楼区，是已知案件中比较迅速的结案。案件于2020年7月21日立案，二审判决于12月16日下达。
李雄虎是福建仁文建筑有限公司(以下简称仁文建筑)的法定代表人。2003年至2005年，仁文建设通过招标、拍卖、挂牌等方式，先后拍摄了位于福州鼓楼区元厝路和梅婷路北侧的4块国有地块，作为商业、住宅、教育建设用地。四块地块都规划了幼儿园，面积从3000平方米到3500平方米不等。其中有两处幼儿园投入使用近10年，目前已改为普惠性民办幼儿园。另一处作为开发商临时办公场地使用，还有一处因当地教育局不给办理办学许可证闲置至今。
2019年11月7日，仁文建设收到四封律师函，均来自鼓楼区教育局。律师函称，根据《福州市保护城市小学幼儿园建设用地若干规定》，1993，新区开发和旧区改造的建设单位必须按国家规定配置幼儿园，产权应移交教育行政部门。仁文建设应立即将4所配套幼儿园的产权移交给鼓楼区教育局。
李雄虎告诉《财经》记者，他理解并支持小区内配套幼儿园的管理，但对于是否移交以及如何移交，他有不同的看法。“幼儿园所在的土地是我通过划拨方式买的。幼儿园用地也算在我小区的容积率里。我有包括幼儿园地块在内的土地使用权证。当时的土地出让合同没有明确规定产权归属。怎么能说转让就无偿移交呢？”
由于交接不成功，2020年4月19日，鼓楼区教育局再次致信仁文建设，要求配合小区配套幼儿园交接工作，否则将采取诉讼方式。7月21日，鼓楼区教育局起诉鼓楼区人民法院(以下简称“鼓楼区法院”)。
在审理过程中，鼓楼区教育局表示，仁文建设在2006年并未以鼓楼区教育局的名义对住宅配套幼儿园房屋进行产权登记
李雄虎强调，1993年福州发文时，全国商业地产刚刚萌芽。当时幼儿园建设用地主要是划拨，是免费的。但涉及的幼儿园用地是以出让方式取得的，所以他认为不应该适用1993年的规定。此外，福州市政府还在2002年《立法法》号文件中规定，配套住宅由开发建设单位投资使用，幼儿园的产权归开发建设单位所有。
鼓楼区法院一审认定，涉案土地出让于2004年，应适用福州市1993年的规定，作为产权归属的依据。一审裁定，涉案幼儿园的所有权属于鼓楼区教育局。李雄虎不服上诉，上诉理由包括：本案涉及房地产权利的纠纷属于行政处理范围，不属于民事案件受理范围；根据福州市1993年的规定，鼓楼区教育局主张产权违反法律规定，但1993年的规定有其历史背景，相关规定早已不适应时代发展和新时期的法律背景。
上诉后，福州市中级人民法院二审维持原判。福州市中级人民法院认为，仁文建设项目除符合协议外，还应符合国家、省、市的相关法律法规，公司应了解当时有效的与建设相关的地方法律法规。
福州的几个法院也在进行类似的关于幼儿园所有权的诉讼。福建尹仲房地产开发有限公司(以下简称“尹仲公司”)被福州台江区教育局起诉。福建科恒律师事务所律师、尹仲公司律师张宁认为，当年的土地使用权出让合同中没有明确规定配套幼儿园的权属，涉及幼儿园的权属应结合当时福州市政府《关于社区配套用房建设使用管理的意见》等规范性文件确定。
张宁认为，应该正确理解2019年国务院发布的《土地管理法》、《通知》号文提出按照“一案一议”、“一园一案”的要求进行整改，还提到了回收、置换、购买的方法。“可以看出，社区内的配套幼儿园并不是全部免费移交，但移交方式要根据实际情况协商。”现实中，开发商往往将幼儿园出租给第三方，租赁合同尚未到期，因此产权转让必然会影响租户的利益。
张宁还强调，增加全纳学前教育是惠民工程，应该予以支持，但产权转让要合法、有理有据，要兼顾产权归属的保护。
各地处理方式不一
住宅区内已建成的配套幼儿园是否全部移交以及如何移交，目前还没有完全统一。
云南凌云律师事务所执行董事李春光曾为多家民办教育机构提供法律服务。李春光说，在全国范围内对住宅区配套幼儿园进行改造后，他收到了各地的咨询。“有些地方要求居住区配套幼儿园限期关闭。一些社区配套公园是由社区业主委员会建造的，因为开发商没有履行义务，要求移交。我该怎么办？也有一些开发商在拿地批地时没有明确要求配套幼儿园转让。开发商有各种各样的文件。"
梳理《通知》后国务院发布的相关实施文件，也可以看到各地的实施情况各不相同。比如广东省规定，以出让方式取得建设用地并签订出让协议的配套幼儿园，应按协议移交；如果没有签订转让协议，2015年12月31日前规划建设的配套幼儿园将被划为节点，是否回收将根据实际情况确定。如果确定它们不会被回收，它们应该逐渐变成包含p
"全纳幼儿园覆盖率达到80%是各地面临的一个硬性指标."教育产业投资人郑向记者指出。福州配套幼儿园移交纠纷的背后，是当地政府急于完成学前教育发展的目标。2018年，中共中央、国务院在《通知》年提出，到2020年，毛入学率达到85%，全纳幼儿园覆盖率(公立公园和私立全纳公园儿童比例)达到80%，公立公园比例达到50%。
郑介绍说，随着房地产市场的发展，2002年左右，中国的民办幼儿园开始萌芽。在社会资本和个人力量被允许建立私立教育后，私立幼儿园蓬勃发展，大多数都是为了盈利。近年来，全纳学前教育理念兴起，部分营利性民办幼儿园通过政府补贴转变为全纳民办幼儿园。
福州公立幼儿园资源匮乏。2019年3月，福州市教育局在官网上公布了全市治理方案的背景，称福州市全纳学前教育覆盖率为77.29%，所有幼儿园的公园比例为44.21%，因此公立学校数量差距较大。调查发现“部分城市社区未配备幼儿园，部分未移交成为公共公园或委托成为包容性私人公园，这是难以进入公共公园、包容性私人公园及附近公园的一个非常重要的原因。”
公立幼儿园资源短缺是目前各地面临的普遍问题，尤其是在城市化快速发展、城市面积不断扩大的城市。“公园路1号”就是一个典型的例子，凸显了学前教育公共资源的匮乏。
仓山区位于福州南门。“公园路一号”曾经属于偏远地区，业主林买房时周边正在等待开发。在过去的20年里，它赶上了中国的城市化和房地产市场的快速发展。如今，仓山区已成为福州楼市重要的住房供应仓库，有大量的房地产项目，从高端别墅到普通住宅。
根据同样扩张的还有城市人口。据仓山区人口普查数据，2000年时仓山区的常住人口为48万余人，到2010年时已增长到85万余人，仅仅十年间人口增长约77%。由此，幼儿园入学难、入学贵等问题凸显。,仓山区2020年秋季公布的幼儿园招生人数，该区幼儿园总招生人数约为13300人，其中公园7250人，前一年公园招生数据为2060人，大大提高了全纳学前教育的覆盖面。
李春光认为，对目前社区配套幼儿园存在的突出问题进行治理，对一些本应移交而未移交的社区配套幼儿园进行整改，是合理合法的。但是，在各地的执行中，不应该一刀切。是否一定要移交，还要具体分析，一是看开发商和政府相关部门当时拿地立项时是否明确需要移交；二是看政府和开发商是否履行各自的责任和义务，如政府部门是否划拨土地，土地出让金是否减免，开发商是否划拨建设或挪用等。如果征收是出于公益目的，涉及私权，应考虑适当补偿。
在福州地区支持幼儿园的诉讼中，开发商普遍关心是否应该无偿移交。李雄虎质疑，这份治理文件和福州以前的规定都没有提到要无偿移交。就连福建省政府2019年3月发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也没有提到无偿划转，反复强调“一案一议”、“一园一案”，逐一整改。
二审败诉后，李雄虎表示将向福建省高级人民法院提起诉讼。此案趋势可能会影响福州社区托幼机构权属纠纷。公园路一号业主张斌得知二审判决结果后，立即告诉记者《财经》